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理论研究

2017年4月13日《合肥日报》理论版:略谈包拯“扎紧制度笼子”的几点启示

发布时间:2017-04-13 来源:

  王平 白蓉

  习近平总书记指出:“研究我国反腐倡廉历史,了解我国古代廉政文化,考察我国历史上反腐倡廉的成败得失,可以给人以深刻启迪,有利于我们运用历史智慧推进反腐倡廉建设。”安徽自古人杰地灵,文化灿烂,涌现出管仲、包拯、朱熹等著名廉政人物。特别是北宋名臣包拯,在“扎紧制度笼子”方面有很多论述和经验,值得今人借鉴。

  一

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央十分重视“扎紧制度笼子”,强调“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

  从“扎紧制度笼子”的流程来说,分两步走。第一步是选材。没有一流材料,哪怕是能工巧匠,也难编织出令人满意的笼子,所谓“巧妇难为无米之炊”。第二步是编织得法。有了好材料,如果没有掌握编织心法,只能织出“断简残编”。

  包拯在“选材”和“编织方法”两个方面,都颇有思想建树。就“选材”而言,包拯主张为官员设置肯定性责任和否定性责任的“双重枷锁”,并把“双重枷锁”视为扎紧笼子的原材料。

  设置肯定性责任,就是明确每个官员的分内之事,即上为朝廷尽忠,以“不负皇恩浩荡”,下为老百姓尽职,以“不负黎民苍生”。从具体内容来看,官员的分内之事又分为两个方面,即准确作为的“权力清单”和积极作为的“责任清单”。一方面,所谓准确作为的“权力清单”,指官员为官应当清廉正直,要有爱民恤物之心,有权不能乱作为,不能超越权力边界,尤其不能以权谋私。包拯对以权谋私的贪官深恶痛绝,将其比作害国害民的蠹虫和国贼。他在《乞不用赃吏疏》中说:“臣闻廉者,民之表也;贪者,民之贼也。”另一方面,所谓积极作为的“责任清单”,指官员要恪守为官之道,应当为民请命,以民为本,万不可尸位素餐,不作为或慢作为。包拯对于无所作为的庸官尤其鄙视,只要他遇上了,一律无情弹劾。所以他在《弹张尧佐》、《弹宋庠》中说张尧佐是“凡庸之人”而洋洋自得、不知羞辱,说宋庠为官七年毫无建树,窃位素餐。在包拯看来,执掌公权力的官员,因为拿了朝廷和老百姓给的俸禄,所以“责任清单”上的每件事情都是他们的分内之事。相反,如果官员懒惰或者才干平庸,不能完成朝廷和老百姓布置的“作业”,虽然没有贪赃枉法,也要受到鞭挞,所谓“执政无功便是过”。

  设置否定性责任,就是对那些不能履行分内之事、甚至作奸犯科的官员,要用“问责清单”来对付他们,让他们承担相应的“不利后果”。对于那些乱作为的贪官污吏,包拯提供的“问责清单”是执法必严,严惩不贷。他在《乞不用赃吏疏》中请求朝廷对那些“返赃抵罪”的贪官,也要“不从轻贷,并依条施行。纵遇大赦,更不录用” 使“廉吏知所劝,贪夫知所惧。”这些措施维护了法律尊严(即“依条施行”),加大了作奸犯科者的违法成本(即“更不录用”),对贪官污吏是一种沉重打击,具有十分强大的威慑力。对于不作为的庸官,包拯提供的“问责清单”是罢官让位。比如对毫无政绩,得过且过的宰相宋庠,包拯向仁宗皇帝提出“罢免无功无过之相”。此外,包拯不仅自奉廉洁,且严格要求子孙,还为家族成员设置了“问责清单”。他在《家训》中说道:“后世子孙仕宦,有犯赃者,不得放归本家;亡殁之后,不得葬于大茔之中。不从吾志,非吾子孙也。”正因为包拯追究“问责清单”的认真、执着、严厉,后世包公戏演绎出“青天三铡刀”,让那些贪腐者、懒惰者闻风丧胆。

  二

  显然,肯定性责任和否定性责任的“双重枷锁”能够让官员老老实实,恪守规矩。问题在于“双重枷锁”只能从“点”上约束已经套上枷锁的特定官员。要想从“面”上把所有官员都“关进制度笼子”,就需要对特定枷锁进行复制、粘贴,直至为每个官员套上“双重枷锁”,形成一个“密封体系”。从逻辑上讲,密封体系的形成,为每个官员都套上“双重枷锁”,意味着“双重枷锁”已被编织成一个具有覆盖度的笼子。

  如果把“双重枷锁”视为“编织笼子”的原材料,那么复制、粘贴就是编织技术。原材料的“合格标准”是灵敏度、强度和精准度;编织技术的“合格标准”是覆盖度。只有原材料和编织技术“双达标”,才能扎紧笼子,才能真正制约所有官员。

  编织技术的覆盖度包括横向覆盖和纵向覆盖两个方面。所谓横向覆盖,指编织笼子时要确保管理没有遗漏,确保所有横向上的管理对象“一碗水端平”。所谓纵向覆盖,指编织笼子时要考虑公权力不论高低都受监管,特别是纵向上的监督权也需要被监督,所谓治人者必先自治,责人者必先自责,成人者必先自成。无论是横向覆盖还是纵向覆盖,包拯都做得非常好。

  关于横向覆盖,包拯的思想主要体现为以下两点。一是非常重视立法的价值,确保有法可依,以此对官员进行批量管理,追求规模化效应。包拯在《上殿札子》中说:“臣闻法令者,人主之大柄,而国家治乱安危之所系焉。不可不慎。”二是高度强调执法的意义,确保执法必严。包拯把严格执法视为扎紧笼子的关键环节,他在《上殿札子》中说:“法令既行,纪律自正,则无不治之国,无不化之民。”此外,包拯也十分关注司法的作用,维护司法公正。他主张司法主管部门要实事求是,既不包庇,也不重罚,所谓“小过必察,大罪不诃”。

  关于纵向覆盖,包拯也有着丰富思考,并从实践层面给予了系统回答。包拯身居台谏之时,在监察百官的同时,也对台谏内部的腐败进行严察和打击,防止“灯下黑”。一是强调加强监察机构的“自察”,他在《请不用苛虐之人充监司》中批评道:“孤弱无援者则按以深文,权势豪猾者则纵而不顾。内则徇一身之利以殖其私,外则窃振职之名以图进。”也就是说,要把欺软怕硬之人从监察体系排除掉,否则只会带来负面影响。二是强调加强监察系统内部各机构之间“互察”,以保证每个人都履行职守。包拯主张纯洁监察队伍,任用严于律己之人,“苛细矫激之辈,屏而不用,天下幸焉”,“失按察,居职不称,应治罪”(参见《包拯校注集》)。

  总之,又有原材料,又有纵横结合、经纬交错的编织技术,如此笔耕心织的笼子,自然能起到“法网恢恢,疏而不漏”的效果。

  (作者单位:安徽大学管理学院)

                                            合肥市社科联(市委讲师团、社科院)编辑

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